탄소배출권 거래제도 (Emisstion Trading)는 지구상의 모든 인간에게 일정량씩 이산화탄소를 배출할 수 있는 권리를 할당해 준 다음, 할당받은 탄소배출권보다 적게 배출한 경우 이를 많이 배출한 사람에게 팔 수 있도록 거래하는 제도를 말하며, 탄소배출권은 이런 탄소배출권 거래제도에서 거래되는 권리를 말합니다(출처 : 환경운동연합 블로그(탄소배출권이 뭐에요? | 환경운동연합 (kfem.or.kr) 발췌).
탄소배출권 할당대상업체의 배출권 무상할당량 취소와 관련한 최근 행정법원의 판결례를 바탕으로 탄소배출권 관련 법률 이슈를 살펴보겠습니다.
원고는 온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률에 따라 제1차 계획기간(2015년 ~ 2017년)과 제2차 계획기간(2018년 ~ 2020년)에 배출권 할당대상업체로 지정되었다. 피고는 2018. 10. 31. 원고에게 제2차 계획기간 1차 이행연도인 2018년에 51,489kau의 배출권을, 2차 이행연도인 2019년에 49,173의 배출권을, 3차 이행연도인 2020년에 49,173의 배출권을 무상으로 할당하였다.
다. 피고는 2021. 5. 31. 원고에게 '1년 이상 시설 가동 중단'을 사유로 제2차 계획기간 중 3차 이행년도인 2020년의 배출권 무상할당량 24,167을 취소하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다). 이에 대해 원고는 조선경기 둔화, 코로나 19 등으로 경영이 악화되어 자구책의 일환으로 공장 가동을 정지하였다. 그럼에도 피고는 이와 같은 사정을 전혀 감안하지 않고 획일적으로 이 사건 처분을 하였다. 만약 배출권이 취소된다면 이를 회복할 수 없고, 이후 다시 배출권 할당을 신청하더라도 할당되는 배출권이 이전보다 제한되어 원고의 경제상의 자유와 이에 대한 신뢰가 침해되는 점 등에 비추어 이 사건 처분으로 받을 원고의 불이익이 이 사건 처분으로 달성하려는 공익상의 필요보다 현저히 크다. 그런데 피고는 이러한 사정을 참작하지 않고, 형식적으로 법률을 적용하여 재량권을 일탈, 남용하였으므로, 이 사건 처분은 위법하다는 주장을 하였습니다.
이에 대해 서울행정법원(2022. 10. 27선고 2021구합76453 판결)은 "구 온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률(2020. 3. 24. 법률 제17104호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 배출권거래법'이라 한다) 제17조 제1항은 "주무관청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제12조 및 제16조에 따라 할당·조정된 배출권(무상으로 할당된 배출권만 해당한다)의 전부 또는 일부를 취소할 수 있다"고 규정하고, 제4호는 '할당대상업체의 시설가동이 1년 이상 정지된 경우'를 취소 사유로 규정하며, 제2항은 "제1항에 따른 배출권 취소의 세부 기준과 절차는 대통령령으로 정한다"고 규정한다. 구 온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률 시행령(2020. 8. 18. 대통령령 제30944호로 전부개정되기 전의 것, 이하 '구 배출권거래법 시행령'이라 한다) 제22조 제4항은 "환경부장관은 법 제17조 제1항 제4호에 따라 할당대상업체의 시설 가동이 1년 이상 정지된 경우에는 해당 할당대상업체에 할당된 배출권 중 가동이 정지된 시설이 할당량에서 차지하는 비중과 정지된 날짜에 비례하는 배출권을 취소한다"고 규정하고 있다. 앞서 보았듯이 배출권 할당으로 할당대상업체는 온실가스를 배출할 권리를 부여받는 점, 배출권은 매매 등 거래가 가능하여 재산상 가치가 있는 점 등에 비추어 볼 때 법적 성격상 배출권 할당은 수익적 행정행위, 배출권 할당의 취소는 수익적 행정행위의 취소라고 평가할 수 있다"고 판시하고 있습니다.
「온실가스 배출권의 할당 및 취소에 관한 지침」(환경부고시 제2020-270호, 이하 '이 사건 고시'라 한다) 제10조 제1항 제1호 가목은 "자연재해, 화재, 시설 노후화에 따른 교체 등이 발생하여 해당 사업장의 온실가스 배출량이 현저하게 감소한 연도가 있는 것으로 인정되는 경우, 해당 연도를 제외한 기준기간 연평균 온실가스 배출량으로 산정할 수 있다."고 규정하고 있는데, 위 환경부 고시의 법적 성격과 관련해서는 " 이 사건 고시 제10조 제1항 및 별표 1은 배출권거래법 제12조 제1항, 제2항, 배출권거래법 시행령 제17조 제1항, 제2항의 위임에 따라 업체별 할당량 산정 방법에 관하여 위 각 법령 규정의 내용을 보충하여 규정한 것이고, 이 사건 고시 제10조 제1항 및 별표 1이 위 각 법령 규정에서 위임한 범위 중 할당량 산정 방법을 구체적으로 규정한 것에 지나지 않아 상 위 법령의 위임한계도 벗어나지 않는바, 이 사건 고시는 위 각 법령 규정과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다"고 판시하여 법규명령으로서의 효력을 인정하고 있는 판례도 확인됩니다(서울행정법원(2023. 1. 13. 선고 2021구합89350판결).
배출권 할당처분의 성격에 대해 수익적 행정처분이라는 점을 명확히 하면서 "배출권 할당처분은, 원고의 권리를 제한하거나 원고에게 의무를 부과하는 침익적 행정처분이라기보다는, 원고에게 권리를 설정하고 이익을 부여하는 수익적 행정처분의 일종으로 봄이 타당하다. 그 주요 근거는 다음과 같다. 따라서 이 사건 처분은 수익적 행정행위이거나 수익적 행정행위의 신청에 대한 거부처분이다"고 판시한 판결(서울행정법원 2017. 2. 2. 선고 2015구합55622 판결)에서는 배출권할당은 "배출권거래제 하에서 주무관청은 배출권거래법 제12조 제3항에 따라 할당대상업체에게 온실가스 배출권을 유상 또는 무상으로 할당해야 하고, 할당대상업체는 배출권거래법 제33조 제1항에 따라 할당받은 배출권보다 더 많은 온실가스를 배출한 경우에 한하여 과징금 부과를 받을 뿐, 할당받은 배출권의 범위 내의 온실가스 배출행위에 대에서는 아무런 제재를 받지 않게 된다. 따라서 할당대상업체 입장에서는 할당받은 배출권의 범위 내의 온실가스 배출행위에 대해서는 사실상 오염 · 훼손된 환경을 회복· 복원할 책임을 전부 면제받거나 회복 · 복원 비용에서 유상 할당비용을 공제한 나머지 회복 · 복원 비용에 상당하는 책임을 면제받는 효과를 누리게 된다"고 판시하여 배출권 할당의 성격을 극명히 드러내는 판결도 확인됩니다.
배출권할당처분, 배출권 재할당처분, 배출권할당취소에 대해서는 배출권거래제도 전반에 대한 이해가 필수적이고, 신재생에너지 정책과 관련 법령에 대한 이해가 필수적인 만큼 신재생에너지 전문법률가의 법적 자문이 필수적인 분야라고 할 수 있습니다.
신재생에너지기업자문, 풍력발전소, 태양광발전소 인허가 및 각종 법률분쟁, 송무
박하영 변호사
상담전화 : 010. 2588. 0557.
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