[에너지전문변호사] 우량농지 개발, 농지잠식을 이유로 한 개발행위불허가, 발전사업불허가

농지를 이용한 태양광발전소 건립을 목적으로 한 개발행위허가신청에 대해 지자체에서는 우량농지 보전, 농지잠식 우려를 이유로 한 개발행위불허가처분, 개발행위허가신청 반려처분을 하는 경우가 많습니다.

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과연 우량농지라는 이유가 어디까지인지가 의문이 생기는 경우가 많습니다. 농지를 이용하는 개발에는 전부 다 우량농지 잠식, 우량농지 보전 필요성을 들어 개발행위 불허가처분을 하고 있기 때문입니다.

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우량농지에 대한 판단과 관련한 법원의 판결을 소개합니다.

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첫번째 사례, 이 사건 신청지는 지목이 답으로서 농림지역이고, 원고의 이 사건 신청서에 기재된 바와 같이 농업보호구역에 해당하는 곳이었습니다. 이에 대해 전주지방법원(2018구합3445)에서는 " 국토계획법 제58조 제3항, 국토계획법 시행령 제56조 제1항, 제4항에 근거한 개발행위허가운영지침(국토교통부 훈령 제569호) 3-2-1 (1)은 조수류 · 수목 등의 집단서식지가 아니고, 우량농지에 해당하지 아니하여 보전의 필요가 없을 것을 규정하고 있고, 전라남도지사의 질의에 대한 농림축산식품부의 회신에 따르면, 농지법 제37조 제2항의 우량농지란 기본적으로 경지정리 및 수리시설 완비 등 농업생산기반이 정비된 농지를 의미하는 것이지만 농업생산기반이 정비되지 않았어도 농업생산성이 높은 경우에는 우량농지로 볼 수 있으며, 반드시 농업진흥지역 내에 있어야만 하는 것은 아니다. 이 사건 사업신청지는 포장된 도로에 인접하고 있어 통행이 용이하고, 저수지(F) 및 배수로 등 농업생산기반시설이 설치되어 있으므로, 농업진흥지역에 해당하지 않는다고 하더라도 우량농지가 아니어서 보존의 필요성이 없다고 단정할 수 없다"고 판시하였습니다.

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즉, 경지정리 및 수리시설 완비 등 농업생산기반이 정비된 농지인지, 다음으로 농업생산성이 높은 경우를 우량농지로 보는 것이고, 농업진흥지역 내에 위치하는지 여부에 따라 판단하는 것은 아니라고 판단하고 있습니다.

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두번째 사례, 이 사건 부지 및 인근 지역은 1978. 4.경 구획정리 및 수리시설확보 등 농업생산기반정비사업을 시행하여 집단농지로 조성되었고, 현재까지 약 80ha(약 24만 평) 이상의 집단농지가 존재하고 있는 사실, ② 이 사건 부지는 이 사건 집단농지의 북서쪽 모서리 지점에서 농지 안쪽으로 이어진 진입로(이하 ‘이 사건 진입로’라 한다)를 따라 약 250미터 진입한 위치에 있는데, 이 사건 부지의 북쪽 면은 이 사건 진입로에 접해있고, 서쪽 면은 인근 농지와 이 사건 부지를 구분하는 농로에, 동쪽 면과 남쪽 면은 인근 농지에 각 접해있는 사실, ③ 이 사건 진입로는 폭 6m인 농로로서, 이 사건 진입로 상단의 곡교천로보다 표고가 낮은 곳에 위치해 있으며, 이 사건 부지로 통하는 유일한 진입로인 사실이 인정되는 사례였습니다.

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이에 대해 대전고등법원은 " ① 이 사건 부지는 국가에 의해 농업생산기반정비사업이 시행된 집단농지의 일부이므로 농지법 제37조 제2항 제1호, 농지법 시행령 제33조 제1항 제4호 문언의 취지상 보전 필요성이 있는 우량농지로 볼 수 있는 점, ② 이 사건 건물이 의료시설로서 일정부분 공익성이 있다고 하더라도 의료시설 운영자는 민간영리법인인 점을 부인할 수 없는데, 이 사건 집단농지의 내부에 민간영리법인의 건축허가를 내어줄 경우 형평의 원칙상 다른 민간영리법인의 건축허가신청에 대하여도 이를 불허할 명분을 잃게 되어 연쇄적인 농지잠식의 우려가 있는 점, ③ 이 사건 진입로는 이 사건 집단농지 북쪽 면으로 통하는 유일한 진입로인데, 이 사건 건물의 건축허가를 내어 줄 경우 건축 과정에서 건설중장비 등의 출입으로 도로가 손괴되거나 농업용 차량의 진출입이 저해되는 등 인근 농지의 농업경영에 피해를 끼칠 우려가 있고, 요양병원으로 이용되는 과정에서도 다수의 이용차량 및 이용객들로 인하여 인근 농지의 농업경영 환경에 피해를 줄 충분한 가능성이 있는 점, ④ 원고는 이 사건 건축허가신청서에서 이 사건 진입로에 공사차량이 최저속도로 다니게 하고, 도로 손괴가 발생할 경우 즉시 복구하여 이 사건 진입로를 마을도로로 재정비하겠다는 피해방지대책을 제시하고 있으나 그러한 수준의 대책만으로는 유효하고도 적절한 사전예방책 내지 사후대비책으로 보기에 미흡한 점 등에 비추어 보면, 이 사건 건축허가신청은 농지법 시행령 제33조 제1항 제4호, 제5호의 심사기준에 비추어 농지전용허가를 하기에 적합하지 않은 것으로 보이고, 심사기준에 적합하지 아니한 경우 농지전용허가를 해서는 안되므로(농지법 시행령 제33조 제1항), 이 사건 처분은 관련법령에 따라 이루어진 것으로서 적법하다"고 판결하였습니다(태양광발전소 허가신청사례는 아니고 요양병원을 건축허가신청한 사례로 보입니다).

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세번쩨 사례는 제가 직접 수행한 사건이었습니다. 원고는 J시의 농지 4필지에 태양광발전시설을 설치하기 위해 개발행위허가신청을 하였는데, J시장은 농경지역의 자연경관 및 미관이 훼손되고, 집중호우시 불투수면적 증가 등으로 재해위험이 증가할 우려가 있으며, 농지잠식 등의 우려가 있다고 불허하였습니다.

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이에 대해 청주지방법원에서는 "원고가 이 사건 태양광발전시설을 설치하는 과정에서 절성토를 배제하여 원지형을 유지할 예정이고, 자연경관의 변경 및 훼손을 최소화하기 위한 나름의 조치가 취해졌다고 볼 수 있다"고 판시하면서 "피고의 주장은 정밀한 분석이나 평가결과, 시험결과 등과 같은 객관적인 근거를 바탕으로 한 것이 아니라 막연한 추측에 불과하다"고 판결하였습니다.

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오히려 우량농지인지에 대한 판단보다는 세부적인 환경적 요소, 개발에 따른 환경적인 부담, 피해의 발생여부에 초점을 두고 판결이 이루어졌다는 점에서 농지라는 이유만으로 개발행위불허가처분을 하는 지자체의 허가시책에 제동을 걸었다는 점에서 의미가 있습니다.

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법무법인 아인

신재생에너지(풍력/태양광발전소) 전문변호사

박하영 변호사

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